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Gestión y administración | 2019-02-06

Hacia un gasto inteligente para América Latina y el Caribe

BID | Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben mejorar la política y la gestión del gasto, generando un gasto público inteligente que contribuya al crecimiento y a la equidad.

Puede parecer obvio, pero no es evidente cómo los gobiernos pueden lograr una reingeniería identificando ineficiencias y reorientando el gasto hacia sectores o funciones con rendimientos sociales más altos. Este proceso requiere estimar el tamaño y origen de las ineficiencias, y cómo remediarlas. Para contribuir con soluciones a esta problemática, hemos investigado el tema a fondo, cuyos resultados presentamos en la publicación insignia del BID más reciente Mejor gasto para mejores vidas:  Cómo puede América Latina y el Caribe hacer más con menos.

A diferencia de la política y gestión tributaria, hay muy poca teoría y estudios modernos sobre la asignación óptima del gasto público. Países con menos gobernanza e instituciones expandieron el gasto sin una teoría o gestión óptima de referencia, generando ineficiencias técnicas y asignativas.

El crecimiento exógeno experimentado durante las últimas dos décadas contribuyó a que el gasto público aumentara más de 8 puntos porcentuales promedio en las economías más grandes de la región, mayormente en transferencias, muchas de ellas pro-ricas, y aumentos de salarios en el sector público. Es decir, los gobiernos favorecieron el gasto corriente, consumiendo el boom económico e hipotecando el futuro, sin planear, priorizar y asignar eficientemente el gasto y particularmente la inversión en el mediano y largo plazo.

El gasto no volvió a los niveles iniciales una vez la bonanza de las materias primas llegó a su final, lo que resultó en desequilibrios fiscales cada vez mayores. Para alcanzar de nuevo la sostenibilidad fiscal, sin esperar que el crecimiento exógeno retorne, un gobierno puede aumentar los ingresos o disminuir los gastos.

Pero en la mayoría de los casos, incrementar los ingresos tributarios a través de nuevos impuestos o mayores tasas no es la mejor opción dado que varios países excedieron su capacidad tributaria, y otros aun teniendo espacio, requerirían mayor presión tributaria en un pequeño sector formal que lo terminaría asfixiando. Todo esto desaconseja el ajuste por la vía impositiva y centra la reforma de la política y gestión del gasto como la vía prioritaria para asegurar sostenibilidad.

Una reforma hacia un gasto inteligente conlleva grandes retos, pero también ofrece grandes beneficios. La hoja de ruta para que los países se encaminen a un gasto inteligente comienza por diagnosticar y estimar las (in)eficiencias en el gasto público, que son de dos tipos:

  • Ineficiencia asignativa: los gobiernos no asignan los recursos de manera de maximizar el retorno social, la equidad y el crecimiento económico.
  • Ineficiencia técnica: implica que los países utilizan más recursos de los necesarios para proveer un bien o servicio de una calidad dada.

Las ineficiencias asignativas

Hacer las cosas equivocadas -sin asignar el gasto donde el beneficio social neto es mayor- conlleva costos y mucho menor crecimiento que si se asignara bien. Esto hunde a la región aún más en la trampa del ingreso medio.

Nos centramos en cuatro de los problemas más acuciantes de la asignación del gasto público en América Latina y el Caribe.

¿Están los países asignando el gasto en forma eficiente y equitativa para las generaciones actuales y futuras? Los países de América Latina gastan hoy cuatro veces más en las personas mayores que en los niños debido a las mayores erogaciones en pensiones y salud que en educación y programas para la niñez. Esto está exacerbado en países como Argentina, Brasil y Uruguay. La región está envejeciendo y aumentando su gasto en la vejez antes de que alcance a incrementar sus ingresos de manera suficiente (“haciéndose vieja antes que haciéndose rica”). De hecho, debido al envejecimiento de la población, el gasto en pensiones y salud pasaría del 35% al 78% del gasto total dentro de 50 años, asumiendo que el gasto como proporción del PIB se mantiene constante (Gráfico 1).

Tampoco debería ser tan alto el gasto en adultos mayores hoy comparado con el de adultos futuros mañana o a expensas de gasto en infraestructura y capital humano.


Gráfico 1. Composición del gasto público en 2015 y su proyección para 2065 Fuente: Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018)

2 ¿Cuán eficientemente se asigna el gasto entre el capital físico, el capital humano y las transferencias? Un gasto asignado eficientemente basado en las tasas de retorno y en su contribución al crecimiento y al mejoramiento de la calidad de vida contribuye a impulsar el crecimiento económico y a disminuir la desigualdad. Pero eso no es lo que ocurrió. Gran parte del aumento del gasto público durante los años del auge de las materias primas se orientó hacia el gasto corriente, no hacia el gasto de capital: entre 1980 y 2018, el gasto corriente per cápita en América Latina y el Caribe aumentó en un 72%, incremento similar al del resto del mundo. Sin embargo, el gasto de capital per cápita en términos reales permaneció estancado y disminuyó significativamente como porcentaje del gasto total, más que el de cualquier otra región en el mundo.

Tanto la inversión en capital físico como la de capital humano de calidad son fundamentales para el crecimiento: mejorar el gasto que contribuya a educación de calidad contribuye al crecimiento, mas no así el gasto excesivo en transferencias pro-ricas o mal focalizada, ni tampoco gasto en educación que no mejore la calidad.

3 Si queremos abordar el problema de la baja calidad del capital humano en la región, fundamental para el crecimiento, ¿Qué tan eficientemente se asigna el gasto en formación de habilidades a lo largo del ciclo de vida? Pese a que el gasto se ha centrado en cerrar brechas de matriculación, este no ha sido efectivo para disminuir las brechas en habilidades que persisten a lo largo del ciclo de vida. Las diferencias en habilidades entre los niños de familias favorecidos y desfavorecidos aparecen a edades muy tempranas, incluso antes del preescolar, y persisten a lo largo del tiempo.

Los estudios muestran que los beneficios de invertir en educación temprana para niños con bajas habilidades son mayores a lo que las tasas de retorno promedio demuestran. Por esta razón, los programas focalizados en niños desfavorecidos tienen probabilidades de ser más costo-efectivos y beneficiosos que los de cobertura universal preescolar. Pero ocurre lo contrario para la educación superior, donde las tasas de retorno promedio del 16% sobreestiman los beneficios para estudiantes de familias vulnerables que pueden llegar a ser negativas; para los ricos los retornos privados son incluso mucho más altos; del 30 o 40%; tal cual como estimamos para Perú y Chile.

Reorientar los recursos asignados a educación superior hacia niños desfavorecidos más pequeños tendría como resultado una asignación más eficiente y equitativa de los recursos. Una de las razones es que, al no invertirse en las capacidades iniciales, es muy difícil y caro hacerlo más tarde cuando el niño perdió la capacidad más grande de aprender. A pesar de esta evidencia contundente, a veces mal interpretada; en la actualidad se hace lo contrario, en promedio, los países invierten 0.4% del PIB en gasto en la primera infancia y casi 4 veces más, 1.1% en educación terciaria. Esta política es ineficiente e inequitativa.

4 ¿Es eficiente la asignación actual del gasto entre los gobiernos centrales y los subnacionales? El gasto asignado a los gobiernos subnacionales representa una cantidad importante y creciente del gasto total consolidado suscitando la pregunta de si por si solas producirán las ganancias de eficiencia derivadas de acercar los servicios a los ciudadanos. El gasto subnacional es muy heterogéneo en la región, en Brasil y Argentina, dos países federales, este representa más del 40% del gasto del gobierno general. Sin embargo, la descentralización del gasto por sí sola es insuficiente para mejorar la eficiencia de la prestación de servicios públicos.

El desbalance fiscal vertical (DFV), que es la proporción del gasto que los gobiernos subnacionales no pueden financiar con recursos propios, representa el 66.3% de su gasto evidenciando la gran dependencia que muchos gobiernos subnacionales tienen en transferencias del gobierno central (Gráfico 2). En el libro, demostramos con evidencia empírica que los gobiernos subnacionales con mayores niveles de DFV gastan ineficientemente en más empleo público y salarios y brindan peores servicios.

Gráfico 2. Desbalance fiscal vertical como porcentaje del gasto subnacional total Fuente: Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018)

Las ineficiencias técnicas

Las ineficiencias técnicas en el gasto público abundan ya que los gobiernos utilizan más recursos de los necesarios para un mismo fin al brindar un servicio de determinada calidad, lo que dificulta la capacidad de los gobiernos de hacer más con menos.

Tomando una estimación moderada de las ineficiencias en las compras públicas, la nómina salarial del sector público y las transferencias focalizadas, que representan aproximadamente un 70% del gasto consolidado, el malgasto promedio en la región es aproximadamente del 4.4% del PIB regional (Gráfico 3), o US$220 mil millones. Las estimaciones varían ampliamente entre países y regiones.


Gráfico 3. Ineficiencias técnicas: estimaciones de filtraciones de transferencias, compras públicas y nómina salarial 

Nota: Las áreas con barras inclinadas representan proyecciones estimadas a partir de datos presentados en Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018).

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018).

De lo anterior se desprenden tres conclusiones de la ineficiencia del gasto.

La corrupción importa. Las compras públicas son, en su estado actual, una ventana abierta a la corrupción que cuesta a la región en torno a 1.4% del PIB regional; y esto ocurre principalmente con la obra pública. La metodología de cuantificación extrapoló los datos de ineficiencia y corrupción en países de la Unión Europea. Para ALC, se utiliza el umbral más bajo de los datos de la Unión Europea y se corrigen por intensidad de la corrupción.

En ALC trabajar para el gobierno es rentable para los funcionarios menos calificados. En la región observamos los mayores diferenciales de salarios entre el sector público y privado comparado con otras regiones del mundo. La estimación de la brecha salarial corrige por niveles observados de educación, experiencia y otras variables sociodemográficas y muestra que el sector público paga aproximadamente salarios 25% más altos que el sector privado. La diferencia es aún mayor para empleos de menor calificación, por lo que el malgasto en salarios se estima en 1.2% del PIB.

Las transferencias que pretenden ser focalizadas son un colador. 45% del gasto en programas sociales se filtran a los no pobres pero el problema es mucho mayor en los rubros de subsidios a la energía y el gasto tributario donde alrededor del 80% se filtra a los no pobres, lo que provoca que el malgasto ascienda a un total de 1.7% del PIB.

Si expandiéramos el análisis para considerar el gasto en jubilaciones, el monto de las ineficiencias en ALC se incrementaría. Esta estimación no es un tema menor y es muy compleja. Una primera aproximación estaría dada por el excedente del gasto en pensiones que no se explica por la tasa de dependencia de la vejez, es decir, por la cantidad de adultos mayores como proporción de las personas potencialmente activas (Gráfico 4). De considerar esta ineficiencia, los países del Cono Sur pasarían a liderar el ranking de ineficiencia técnica en la región.



Gráfico 4. Gasto en pensiones y jubilaciones y la tasa de dependencia por vejez

Fuente: Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018)

¿Cómo pueden los gobiernos incrementar la eficiencia en el gasto?

  • Reduciendo el desperdicio en transferencias, la nómina salarial del sector público y en las compras públicas.
  • Reasignando los gastos, particularmente los menos efectivos para reducir la pobreza o estimular el crecimiento, priorizando los gastos con las tasas internas de retorno más altos.
  • Descentralizando el gasto acompañado de una mejor capacidad administrativa y una mayor descentralización de los ingresos.

Implementar esta gestión moderna exige objetivos, planificación y priorización basada en evidencia, y funcionarios profesionalizados para llevarla a cabo. No son reformas simples, pero hay grandes recompensas en efectuar una reingeniería gradual pero profunda del gasto: los réditos serían suficientes para erradicar la pobreza extrema en América Latina y parte de la pobreza moderada.

Por el lado de la eficiencia asignativa, los gobiernos sentarían las bases para que la región transite hacia un crecimiento sostenible y equitativo recuperando el futuro que actualmente se encuentra hipotecado: ¡Deben dejar de regalar presente hipotecando el futuro!

Escrito por: Carola Pessino | Juan Carlos Benítez |


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