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Gestión y administración | 2018-10-01

Mejor gasto para mejores vidas

BID | Cómo América Latina y el Caribe puedehacer más con menos.

La mayoría de los países de América Latina y el Caribe hace poco ha pasado, o está a punto de pasar, a la categoría de ingresos medios. En consecuencia, los ciudadanos de la región están exigiendo más y mejores servicios por parte de sus gobiernos. Esta coyuntura es crucial: si los gobiernos logran atender las nuevas demandas, los países tendrán buenas posibilidades de ascender en la escalera del desarrollo. De lo contrario, podrían surgir tensiones sociales que paralizarían el desarrollo, como ha sucedido repetidas veces en muchas naciones prometedoras.

Este desafío es aún mayor ante la amenaza de tasas de interés internacionales más altas, precios más bajos en los productos básicos y menor crecimiento a nivel mundial, factores externos que pueden no favorecer a la región, como sucedió a principios del decenio de 2000. Además, durante los años de bonanza, varios gobiernos elevaron rápidamente el gasto público con la esperanza de que las ganancias externas se mantendrían, para luego descubrir que se habían deteriorado y habían acelerado la necesidad de consolidación fiscal, en un contexto de incremento de la deuda.

¿Cómo se puede resolver este rompecabezas de mayores demandas y fortalecimiento fiscal? Esta edición de Desarrollo en las Américas (DIA) se centra precisamente en esta pregunta. En sus páginas se sugiere que la respuesta tiene que ver con la eficiencia fiscal y con un gasto inteligente, y no con la solución estándar de hacer recortes generalizados del gasto público para lograr la sostenibilidad fiscal, en ocasiones a un gran costo para la sociedad. Se trata de hacer más con menos. Más aún, un gasto más eficiente puede conducir a un mayor crecimiento. 

Considérese, por ejemplo, la forma en que se asigna el gasto público entre gastos corrientes y gastos de capital. A menudo, el gasto corriente crece por encima de la tendencia en las buenas, pero luego la inversión pública es la destinataria de los recortes por el ajuste en las malas. Este sesgo en detrimento de la inversión pública perjudica el crecimiento, puesto que el capital público es un factor determinante de la inversión privada, que a su vez es el principal motor del crecimiento económico. A esto se suma el hecho de que el efecto multiplicador de la inversión pública sobre el producto es mucho mayor que el del gasto corriente, razón por la cual una política de recorte de gastos que solo se centra en la inversión pública es errónea.

¿Surge este sesgo exclusivamente de las decisiones de los responsables de las políticas públicas? ¿O acaso los ciudadanos están solicitando a sus políticos transferencias inmediatas en lugar de inversiones más rentables a largo plazo, como infraestructura o educación? Nuestro informe revela que la confianza en el gobierno es un ingrediente clave de las demandas ciudadanas; cuando hay un alto nivel de desconfianza —ya sea por la ineficiencia del gobierno o por la corrupción flagrante— los ciudadanos prefieren las transferencias a las inversiones a largo plazo. Este equilibrio político podría ser muy perjudicial para el crecimiento y el desarrollo, dado que todos podrían acabar saboteando el futuro con menores inversiones, tanto de capital físico como de capital humano.

La eficiencia no solo es útil para el ajuste. Algunos países de la región gastan muy poco para su nivel de desarrollo, y se beneficiarían ampliamente si expandieran la gama de servicios ofrecidos por el gobierno. Sin embargo, les resulta difícil aumentar los impuestos para financiar el incremento en los gastos. Un factor clave que explica esta reticencia a aumentar impuestos es que los ciudadanos pueden sentirse reacios a pagar más impuestos si no creen que sus gobiernos gastarán esos recursos adicionales de manera eficiente, proveyendo los servicios que necesitan. Por lo tanto, un requisito previo para aumentar el gasto público parece ser la capacidad del gobierno de prestar servicios eficientes, sin desperdiciar nada. Los ciudadanos que confían en sus gobiernos probablemente pagarán más por servicios adicionales, en especial por aquellos que exigen más tiempo, como educación o infraestructura.

Los gobiernos latinoamericanos sufren tanto de ineficiencia técnica como ineficiencia asignativa. La primera tiene que ver con el hecho de no hacer las cosas de la mejor manera posible, dados los recursos disponibles. Los latinoamericanos podrían tener acceso a más y mejor educación, servicios de salud, seguridad pública e infraestructura si sus gobiernos utilizaran los recursos existentes como lo hacen los mejores países del mundo. Esto significa reducir la criminalidad, obtener mejores resultados PISA, aumentar la esperanza de vida, y proporcionar más servicios de infraestructura. Todos estos objetivos son alcanzables utilizando el mismo nivel de gasto actualmente disponible, o al menos proporcionando los niveles actuales de servicios con menos dinero para liberar recursos si la consolidación fiscal está en juego.

La otra cuestión es la eficiencia asignativa, la cual ha sido ignorada en gran medida en la región. Los presupuestos en los diferentes tipos de gastos suelen asignarse según estándares históricos, y no considerando dónde sería más útil un dólar adicional. Es necesario abordar cuanto antes algunos debates importantes. Por ejemplo, ¿se va a gastar demasiado en las personas mayores en los próximos años, en comparación con los jóvenes? ¿Cómo se puede lograr un equilibrio entre el cuidado de los jubilados y la inversión en los niños, que representan el futuro? ¿Cuál es la combinación correcta de los recursos dedicados a la atención preventiva y a la atención curativa? ¿Se debe invertir más en el desarrollo de la primera infancia, en la educación primaria, secundaria, terciaria, o en la capacitación laboral? Las respuestas a estas preguntas se encuentran a lo largo del informe, con detalles y ejemplos de toda la región.

Aunque pueden obtenerse muchas ganancias resolviendo ineficiencias, el gasto público no trata solo sobre eficiencia, sino también sobre equidad, particularmente aquella que conduce a la igualdad de oportunidades. Las políticas impositivas y de gasto público en América Latina y el Caribe contribuyen poco a reducir la desigualdad de ingresos en comparación con los países avanzados. Mientras que en la región las políticas impositivas y de gasto público reducen la desigualdad en alrededor de un 5%, en las economías avanzadas la reducción es de un 38%. Por último, los gobiernos deben centrarse en el cómo para lograr la eficiencia técnica y asignativa a la vez que mejoran la equidad; para esto, la clave está en las instituciones. A nivel macro, reglas agregadas que aseguren la sostenibilidad fiscal pueden provocar un sesgo en detrimento del gasto de capital. Se han establecido reglas fiscales en toda la región para mantener bajo control la sostenibilidad fiscal. No obstante, se han estudiado muy poco las reglas fiscales que también toman en cuenta la composición del gasto. En este informe, se consideran las reglas de “doble condición” que protegen la inversión pública. A nivel micro, hay una miríada de instituciones que necesitan fortalecerse, que van desde la presupuestación por resultados para la asignación de gastos, hasta la creación de sistemas de datos integrados inteligentes, los organismos encargados de la gestión de la inversión pública, la contratación pública, etc.

Hay mucho por hacer. Espero que este informe proporcione una plataforma para un debate largamente pospuesto acerca de en qué gastamos, cuán eficientemente lo hacemos, cómo asignamos los recursos, y de qué modo podemos brindar más y mejores servicios públicos con los recursos que tenemos para mejorar las vidas de los ciudadanos de América Latina y el Caribe, que esperan más.

Luis Alberto Moreno

Presidente Banco Interamericano de Desarrollo


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